home | about us | divisions & staff | publications
newsletters | news from the region | ngo database
employment opportunities | links

headnews.jpg (10122 bytes)

Field Report
April  2001


Pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah:
Kasus Tiga Kabupaten di Sumatera Utara

Download Full Report
(541 kbyte)

Research Team:
Syaikhu Usman, M. Sulton Mawardi, Hudi Sartono, Ilyas Saad, Vita Febriany,
Nina Toyamah, Pamadi Wibowo

Bahasa Indonesia


This summary reports efforts to implement regional autonomy by the provincial government of North Sumatra and the kabupaten government of Karo, Simalungun and Deli Serdang. North Sumatra is one of nine provinces which the SMERU Research Institute has visited in an ongoing study of how regional governments are coping with implementing regional autonomy. This report focuses on the level of government service delivery in the agricultural sector. The agricultural sector, with the exception of the livestock sector, represents one of the most important sectors for North Sumatra province. This sector is not only important for the regional economy of North Sumatra, but also for the national economy, as many agricultural products from this province are valuable export earners.

Many provincial level officials doubt the capacity of kabupaten and kota level governments in North Sumatra province to implement regional autonomy. Of major concern is that there will not be sufficient finances to match the 700 functions for which kabupaten and kota governments are responsible. Therefore, many provincial level officials expect that kabupaten and kota governments will surrender several functions to the provincial. According to law 22/1999 provincial and kabupaten and kota level government offices1 must merge with their respective regionally located central government offices2. Despite the formal merger of these offices, provincial and kabupaten and kota level government offices and regionally located central government offices are providing functioning in the provision public services the same way as they always have: as largely independent offices.

The administrative government at the provincial level stated that there are several weaknesses of the policies dealing with the administration of human resources within the public service. One weakness is that the salaries for public servants is now a component of the General Allocation Fund for the regions and this is making transfers of public servants between provinces and between kabupaten and kota difficult. Another weakness is that the central government's policy of increasing the General Allocation Fund compared to previous years is misleading because the increased budget comes with the new responsibility to pay the salaries of public servants. Because provincial and kabupaten and kota offices have merged with their regionally located central office counterparts, the number of public servant salaries which must be covered by the General Allocation Fund has increased by four times or more. Provincial and kabupaten and kota level governments now have the authority to promote, pay and terminate public servants.

A further weaknesses of the policies dealing with the administration of human resources is potential that provincial, kabupaten and kota governments will misuse their new authority over human resources and that the result will be an increase in corruption, collusion and nepotism.

SMERU found that the mechanisms and bureaucratic structures outlined in the new autonomy laws relating to drafting provincial and kabupaten and kota level budgets are already in place. For example the provincial and kabupaten and kota governments previously received two main budgets from the central government: An Autonomous Region Contribution and a Regional Development Budget. In accordance with Law No. 25, 1999 the regions now have received one combined budget known as the General Allocation Fund. In general this General Allocation Fund has been greater than the sum of the two budgets which provincial and kabupaten and kota governments traditionally received. However, because of the new responsibilities to cover operating costs of the merged offices and pay for salaries of the merged personnel, the budget is likely to only routine expenses.

Provincial and kabupaten and kota governments have alternative sources of revenue, for example bagi hasil pajak dan bukan pajak however many public officials believe that this source of revenue is less than the sectoral funds which were allocated to the provinces and kabupaten and kota through deconcentration3 and co-administration4. Provincial and kabupaten and kota governments may be able to secure sectoral funds if the deconcentration and/or co-administration functions occurs. Presently however, the necessary supporting regulations for the type of deconcentration and devolution mention in Law No. 22, 1999 have not yet been drafted.

Kabupaten and kota governments have assumed more functions as a result of regional autonomy and therefore the budgetary needs have also increased. Additionally with more staff due to merged offices and a greater amount of assets to maintain, kabupaten and kota governments will need larger budgets than previously was the case. The three kabupaten which SMERU visited consider the General Allocation Fund from the central government insufficient for the government's needs. Kabupaten and kota governments are trying to increase their budget through intensifying and extending efforts to raise regional revenues through regional taxes, fees for services and third party donations.

Several respondents who SMERU interviewed at the kabupaten level felt that the members of the kabupaten level parliament lacked the capacity to function effectively. However, it appears that after over one year in office, members of parliament are paying attention to the problems facing the people. The push for such a shift in the focus of parliament is coming from the better educated members of parliament and from sections of civil society which have been strongly critical of the performance of the parliament. The parliament has not been successful in raising the levels of public service delivery in the kabupatens which SMERU visited and in fact there have been some extra costs placed on small businesses. There appears to be a trend of addition government fees for services however there is no guarantee of an increase in the quality of the services delivered. For example estate crops and fish farms have security concerns which are being addressed by the local government in the form of greater fees. These fees are being met with protest by estate crop and fish farm owners because they are without any guarantees of better security from the government or the police force. Several companies have felt the need to supply their own security guards. These security guards are recruited through youth organizations.

The following conclusions are drawn from research on regional autonomy at the provincial level in North Sumatra Province and at the district level in three selected districts within this province.

First, the provincial level government and the three district level governments are still making preparations for implementing regional autonomy. The largest task to be completed is the restructuring of provincial and district offices to accommodate the central government employees who have been transferred to the regions.

Second, the tendency for the provincial level government and the three district level governments to increase regionally generated revenues. This tendency is apparently unrelated to the size of the central government contribution to the regional budget. Dozens of regional regulations on increasing levies and fees for government services have been passed and dozens more draft laws are waiting to be passed. Despite raising the level of fees for government services, the capacity of regional governments to increase the quality of services remains weak. There is also the tendency for the regional parliaments to support ideas from the administrative government on new ways to raise regionally generated revenues.

Third, the implementation of regional autonomy will not automatically have a drastic impact on the financial relationship between the center and the regions. This is because the regions will be heavily dependent on the central government contribution to the regions budget because i) the regions need to pay the salaries of the central government employees who have merged with regional government offices; ii) costs associated with the maintenance of national assets; iii) the cost of performing the new functions for which the regions are now responsible.

Four, with only a limited investigation, SMERU found that some businesspeople, for example from the fish farming industry and from traders, were experiencing increases in their regional government levies and fees for services without any corresponding increase in these services. For example in the fish farming industry, fees for security services have been increased and despite the need for an increase in the level of security services, the regional government has not responded to this need.

1 Provincial and kabupaten and kota level government offices are known as 'dinas' and they are funded by the regional budget.
2 Central government offices located at the provincial, kabupaten or kota level are funded through the national budget. At the provincial level the offices are called 'kanwil' (kantor wilayah) and at the kabupaten and kota level the offices are called 'kandep' (kantor departemem).
3 Deconcentration is the delegation of authority by the central government to the Governor of a province and/or to a central government official in the province or kabupaten or kota (Law No. 22, 1999; Chapter 1, Article f).
4 Co-administration is when higher levels of government direct lower levels to undertake tasks and functions and the higher level of government provides the costs, means and infrastructure and human resources to carry out the tasks. The lower level of government is obliged to report to the higher level of government regarding the execution and the responsibility taken for the function or task (Law No. 22, 1999; Chapter 1, Article g).


Perubahan pemerintahan dari satu rezim ke rezim lain dapat berlangsung cepat, tetapi perubahan sistem pemerintahan dari sentralistik ke desentralistik memerlukan waktu panjang. Mulai 1 Januari 2001 Indonesia resmi memberlakukan dua undang-undang (UU) tentang desentralisasi dan otonomi daerah. Kedua UU tersebut adalah UU No. 22, 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25, 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah bertujuan mendekatkan dan meningkatkan pelayanan pemerintah kepada rakyat.

Tulisan ini melaporkan berbagai langkah Propinsi Sumatera Utara (Sumut) dan tiga kabupaten di propinsi ini, yaitu Karo, Simalungun, dan Deli Serdang dalam melaksanakan desentralisasi berdasarkan kedua UU itu. Propinsi Sumut merupakan salah satu dari 12 propinsi yang dipilih sebagai sampel oleh Lembaga Penelitian SMERU untuk kajian desentralisasi dan otonomi daerah pada tahun 2001. Fokus pengamatan laporan ini ditujukan pada kondisi pelayanan pemerintah di sektor pertanian. Kecuali subsektor peternakan, produksi sektor pertanian di Propinsi Sumut tergolong besar, bukan hanya untuk ukuran daerah tetapi juga dalam skala nasional, bahkan beberapa di antaranya merupakan produk ekspor unggulan Indonesia.

Banyak pejabat Propinsi Sumut yang masih meragukan kemampuan kabupaten dan kota dalam melaksanakan desentralisasi dan otonomi daerah, terutama dalam kaitan dengan sumber keuangan untuk menangani sekitar 700 urusan mereka. Oleh karena itu, pejabat propinsi meramalkan nantinya akan banyak kabupaten dan kota yang akan menyerahkan berbagai kewenangannya kepada propinsi. Dalam hal pelayanan publik, baik di tingkat propinsi maupun di tingkat kabupaten di Sumut umumnya masih dilakukan oleh instansi otonom5 dan instansi vertikal6. Keadaan serupa terjadi juga di daerah yang secara legal-formal sudah menggabungkan kedua bentuk instansi tersebut ke dalam satu instansi otonom di bawah pemerintah daerah (pemda).

Pemda menilai beberapa kebijakan dalam rangka pelaksanaan peraturan baru tentang desentralisasi dan otonomi daerah yang terkait dengan administrasi kepegawaian mengandung beberapa kelemahan. Pertama, pelimpahan gaji pegawai ke dalam dana alokasi umum (DAU) mempersulit perpindahan pegawai antar daerah (propinsi, kabupaten, dan kota). Kedua, peningkatan penerimaan DAU yang jumlahnya lebih tinggi daripada sumbangan daerah otonom (SDO) ditambah dana pembangunan daerah (DPD) merupakan peningkatan semu, sebab sebagian besar dari dana itu sebenarnya dipakai untuk membayar gaji pegawai yang jumlahnya, secara umum, meningkat empat kali lipat atau lebih. Ketiga, penyerahan kewenangan mengangkat, menggaji, dan memberhentikan pegawai pada satu tingkat pemerintahan akan mudah membuka peluang korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN).

Hasil pengamatan Tim SMERU menunjukkan bahwa sejak 1 Januari 2001 struktur dan mekanisme pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Biaya Daerah (APBD) telah berubah sesuai dengan kebijakan baru tentang desentralisasi dan otonomi daerah. Alokasi dana dari pusat untuk APBD yang sebelumnya berupa SDO dan DPD, sekarang disatukan dalam DAU. Secara umum DAU yang diterima oleh daerah propinsi dan daerah kabupaten/kota lebih besar daripada jumlah SDO ditambah DPD. Namun, karena sekarang biaya operasional instansi di daerah dan gaji pegawai di daerah dibiayai melalui DAU, maka kebanyakan DAU yang diterima hanya cukup untuk kebutuhan anggaran rutin. Sebenarnya pemda masih mempunyai sumber lain untuk memenuhi kebutuhannya, yaitu dari bagi hasil pajak dan bukan pajak, tetapi banyak yang memperkirakan bahwa jumlahnya lebih kecil daripada dana sektoral yang selama ini dialokasikan ke daerah melalui tugas dekonsentrasi7 dan tugas pembantuan8. Pada dasarnya alokasi "dana sektoral" masih mungkin diterima daerah melalui pelaksanaan kedua tugas tersebut, namun peraturan pendukung atas tugas dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang diamanatkan oleh UU No. 22, 1999 ini sampai sekarang belum siap.

Dengan makin banyaknya kewenangan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab daerah, khususnya daerah kabupaten dan kota, maka kebutuhan biaya operasional pelaksanaannya menjadi makin banyak. Di samping itu dengan makin banyaknya pegawai pusat yang dilimpahkan ke daerah yang harus digaji dan aset negara yang harus dipelihara pemda, maka tentu saja makin banyak dana yang diperlukan pemda. Karena dana yang diterima pemda dari pemerintah pusat untuk membiayai semua itu diperkirakan tidak cukup, maka pemda berusaha keras meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD) melalui intensifikasi dan ektensifikasi pajak daerah, retribusi daerah, dan sumbangan pihak ketiga (SPK).

Sekarang terdapat kecenderungan makin banyak jenis pungutan yang muncul, tanpa ada jaminan perbaikan pelayanan. Misalnya, akhir-akhir ini gangguan keamanan pada usaha perkebunan dan perikanan makin besar, bersamaan dengan itu Pemda merencanakan akan menambah beban pungutan pada kedua bidang usaha ini. Produsen (petani, pengusaha) berkeberatan menerima kebijakan itu, karena pemda dan aparat kepolisian tidak memberi jaminan keamanan kepada kepada mereka. Beberapa pengusaha bahkan terpaksa membayar pengamanan swakarsa yang direkrut melalui organisasi pemuda.

Sementara itu, kinerja DPRD setelah melaksanakan tugas lebih dari satu tahun, secara umum dinilai membaik. Namun jika dikaitkan dengan peran sebagai wakil rakyat, tampaknya sebagian besar narasumber penelitian masih menilai bahwa anggota dewan belum sepenuhnya menempatkan diri sebagai pihak yang memperjuangkan kepentingan rakyat. Dalam banyak persoalan, terutama yang menyangkut upaya peningkatan PAD, DPRD justru seperti mendukung usulan pemda daripada berusaha mengurangi beban pungutan terhadap masyarakat. Hal ini tampak dari jumlah perda menyangkut retribusi dan pungutan yang telah disahkan badan legislatif daerah tersebut. Ada sementara pihak yang mengaitkan sikap anggota dewan ini berhubungan dengan anggaran biaya dewan yang diperoleh berdasarkan persentase terhadap PAD.

Secara umum, hasil kajian lapangan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Propinsi Sumut dan ketiga kabupaten sampel adalah beberapa pokok kesimpulan berikut:

Pertama, pemerintah daerah baik tingkat propinsi maupun ketiga kabupaten sampel, pada dasarnya masih berada pada tahap persiapan pelaksanaan, karena sesungguhnya proses restrukturisasi organisasi masih berlangsung serta proses pengalihan pegawai dari pusat ke daerah masih belum tuntas. Kedua, terlepas dari masalah apakah alokasi DAU memadai ataupun tidak memadai, kecenderungan yang nyata terjadi adalah upaya pemda untuk meningkatkan PAD dengan berbagai cara. Gejala ini terlihat dari pengesahan puluhan perda (dan raperda yang sedang dipersiapkan) tentang retribusi dan pungutan daerah, sementara pertimbangan terhadap peningkatan kualitas dan kuantitas pelayanan pada masyarakat masih lemah. Dalam proses ini agaknya DPRD cenderung mendukung gagasan pemda untuk meningkatkan PAD. Ketiga, pelaksanaan otonomi daerah tidak otomatis mengubah pola hubungan keuangan pusat - daerah secara drastis. Mekanisme alokasi DAU cenderung makin memperkuat ketergantungan pada pusat dengan sejumlah alasan antara lain: i) besarnya tanggungan biaya pemda atas gaji pegawai pusat yang dialihkan ke daerah; ii) biaya pemeliharaan asset negara; dan iii) besarnya biaya untuk melaksanakan sejumlah kewenangan baru yang diperoleh daerah. Keempat, dalam lingkup terbatas, sejumlah kalangan pelaku usaha, seperti sub-sektor perikanan dan perdagangan sudah mengeluhkan pemberlakuan retribusi dan pungutan yang makin bertambah sementara jaminan perbaikan pelayanan khususnya menyangkut keamanan belum mampu diwujudkan pemda ataupun aparat kepolisian.

5 Instansi otonom adalah kantor-kantor pemerintahan yang secara administratif berada di bawah kewenangan pemda (propinsi, kabupaten, atau kota) dan keberadaannya didanai melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), misalnya dinas, sekretariat daerah (setda).
6 Instansi vertikal adalah kantor-kantor pemerintahan yang secara administratif berada di bawah kewenangan pemerintah pusat dan keberadaannya didanai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), tetapi daerah kerjanya terbatas dalam wilayah propinsi, kabupaten, atau kota tertentu, misalnya kantor wilayah (kanwil) di propinsi serta kantor departemen (kandep) di kabupaten dan kota.
7 Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan atau perangkat pusat di daerah (Pasal 1, ayat f, UU No. 22, 1999).
8 Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada Daerah dan Desa dan dari Daerah ke Desa untuk melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkannya kepada yang menugaskan (Pasal 1, Ayat g, UU No. 22, 1999).



1. Latar Belakang
2. Metode Kajian
3. Gambaran Umum Daerah Penelitian


1. Pengantar
2. Kewenangan dan Organisasi Pemerintah Daerah
3. Administrasi Kepegawaian

III. ANALISIS KEUANGAN DAERAH: Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD)

1. Tingkat Propinsi
2. Tingkat Kabupaten

- Kabupaten Simalungun
- Kabupaten Karo
- Kabupaten Deli Serdang


1. Kebijakan: Hambatan dan Kecenderungan
2. Pelayanan Publik: Hambatan dan Kecenderungan




The findings, views, and interpretations published in this report are those of
the authors and should not be attributed to the SMERU Research Institute
or any of the agencies providing financial support to SMERU.
For further information, please contact SMERU, Phone: 62-21-3193 6336;
Fax: 62-21-3193 0850; E-mail: smeru@smeru.or.id

Back to top

home | about us | divisions & staff | publications
newsletters | news from the region | ngo database
employment opportunities | links