Field Report: June 2002

Dampak Desentralisasi dan Otonomi Daerah Atas Kinerja Pelayanan Publik:
Kasus Kabupaten Lombok Barat, Nusa Tenggara Barat

Download Full Report
(272 kbyte)

Tim Studi:
M. Sulton Mawardi, Syaikhu Usman, Vita Febriany, Rachael Diprose, Nina Toyamah

Ringkasan

Pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah (otda) dapat mendekatkan dan memperbaiki pelayanan pemerintah kepada masyarakat. Perbaikan pelayanan itu dapat terus membaik apabila pemerintahan dijalankan secara terbuka, akuntabel, dan memberi ruang partisipasi kepada masyarakat. Kajian ini bermaksud melihat perubahan pelayanan pemerintah daerah (pemda) kepada rakyat setelah kebijakan desentralisasi dan otda dilaksanakan. Kinerja pelayanan pemda secara umum tercermin dari proses dan keputusan pengalokasian dana dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).

Propinsi Nusa Tenggara Barat (NTB) dengan fokus Kabupaten Lombok Barat (Lobar) adalah satu dari 12 area sampel dalam kajian ini. Kabupaten Lobar dipilih mewakili kabupaten dengan pendapatan domestik regional bruto (PDRB) perkapita kategori "rendah-sedang" dan sekaligus mewakili daerah di bagian timur Indonesia. Berdasarkan Indeks Pembangunan Manusia (IPM), tingkat kesejahteraan masyarakat NTB dibanding dengan propinsi lain di Indonesia berada pada posisi rendah.

Pemerintah Propinsi (Pemprop) NTB merencanakan pembangunan daerah dalam bentuk Program Pembangunan Daerah (Propeda) berdasarkan petunjuk Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) dan tidak merujuk pada Program Pembangunan Nasional (Propenas). Sementara pemerintah Kabupaten (Pemkab) Lobar merencanakan pembangunannya melalui Rencana Strategis (Renstra) yang disusun berdasarkan petunjuk Departemen Dalam Negeri (Depdagri) dan tidak merujuk pada Propenas maupun Propeda Propinsi NTB. Situasi itu memberi kesan bahwa berbagai kegiatan pembangunan nasional, propinsi, dan kabupaten sekarang ini berjalan sendiri-sendiri, tanpa koordinasi.

Tahun 2001 merupakan periode transisi sistem pemerintahan. Kabupaten Lobar dan juga banyak daerah lain lebih banyak melakukan konsolidasi internal pemerintahan, seperti pembenahan struktur organisasi dan kepegawaiannya, sehingga muncul kesan bahwa pemerintah daerah (pemda) kurang memperhatikan pelayanan kepada masyarakat. Organisasi Pemprop NTB dibuat besar meskipun kewenangannya berkurang, agar dapat menampung semua pegawai yang ada karena pemkab dan pemerintah kota (pemkot) tidak bersedia menerima pindahan pegawai dari propinsi. Organisasi Pemkab Lobar juga disusun lebih besar dari sebelumnya. Pemda mengakui kelembagaan tersebut disusun tergesa-gesa, tanpa didahului analisis tugas dan fungsi secara mendalam. Pemkab Lobar akan melakukan evaluasi yang hasilnya diharapkan dapat diberlakukan paling lambat mulai April 2003. Dalam hal kepegawaian, isu yang menonjol adalah mengenai sulitnya proses mutasi pegawai karena gaji pegawai ada dalam dana alokasi umum (DAU) setiap daerah dan berkenaan dengan isu putera daerah yang cenderung diberi hak khusus untuk menempati posisi tertentu dalam lembaga pemerintahan. Selain itu, kalangan pengusaha daerah juga menuntut prioritas memperoleh berbagai pekerjaan (proyek) pemda.

Setelah pelaksanaan desentralisasi dan otda jumlah aliran dana lebih pasti, sehingga pemda dapat lebih mudah merencanakan APBDnya. Walaupun APBD yang dikelola Pemkab Lobar jauh lebih besar dibanding dengan sebelumnya, namun dibanding dengan total dana yang biasanya masuk ke Kabupaten Lobar justru nilainya berkurang. Situasi ini dapat membuat pemda merasa menjadi lebih kaya, padahal daerah secara keseluruhan tidak menjadi lebih baik.

Posisi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) yang menjadi lebih kuat setelah otda, tidak mendorong perbaikan pelayanan pemda kepada masyarakat, karena anggota dewan cenderung lebih memikirkan kepentingan dirinya. Hal itu terlihat dari perkembangan anggaran belanja untuk rumah tangga DPRD Kabupaten Lobar yang terus meningkat dalam tiga tahun terakhir.

Berdasarkan misi Pemkab Lobar tahun 2001-2005, menempatkan pembangunan sumber daya manusia (SDM) sebagai prioritas. Selama tahun 2001, kinerja Pemkab Lobar dalam pelayanan di sektor pendidikan dilihat dari nilai capaian akhir program masih sangat rendah. Pejabat Propinsi NTB menghendaki sektor pendidikan ini tetap berada di tangan pemerintah pusat, karena kabupaten dan kota terkesan berjalan sendiri-sendiri, tidak mau dikoordinasi, bahkan tidak patuh pada peraturan yang lebih tinggi dan dianggap kurang memiliki kompetensi. Dalam APBD Kabupaten Lobar, anggaran untuk sektor pendidikan meningkat cukup tajam, namun kenaikan ini belum setara dengan jumlah dana sektor pendidikan yang biasanya diterima oleh Kabupaten Lobar. Pelayanan di sektor ini masih dihadapkan pada persoalan mendasar antara lain banyaknya ruang kelas yang rusak, rendahnya daya tampung sekolah negeri, serta kekurangan tenaga guru. Untuk mengatasi kekurangan guru, sebagian diisi oleh guru berstatus honorer.

Berbeda dengan sektor pendidikan, pejabat Propinsi NTB di sektor kesehatan mendukung desentralisasi dan otda pelayanan kesehatan di kabupaten dan kota. Peran Dinas Kesehatan propinsi lebih difokuskan pada fasilitasi atas kebutuhan kabupaten dan kota dan mengelola dana dekonsentrasi untuk sektor ini. Dalam Renstra Kabupaten Lobar kebijakan sektor kesehatan terkesan belum dirumuskan secara komprehensif. Hal itu terlihat, misalnya, bahwa kebijaksanaan, program, dan kegiatan kurang mendukung ke arah pencapaian sasaran pelayanan kesehatan. Dalam hal anggaran pun Kabupaten Lobar belum menyediakan dana memadai untuk sektor ini. Sebenarnya, dalam ukuran APBD dana yang disediakan pada 2002 naik sekitar 50% dibanding tahun 2001, tapi prosentasenya baru 2,5% dari total APBD. Angka ini jauh di bawah kesepakatan nasional yang menghendaki penyediaan dana kesehatan sebesar 15% dari APBD. Persoalan mendasar yang menghambat kinerja di sektor ini adalah terbatas dan tidak meratanya sarana kesehatan dan obat-obatan serta minimnya tenaga paramedis.

Di sektor infrastruktur secara umum belum ada pembangunan baru. Meskipun dana yang dianggarkan untuk Dinas Pemukiman dan Prasarana Wilayah (Kimpraswil) Kabupaten Lobar bertambah besar, tetapi pertambahan itu tidak sepadan dengan bertambah banyaknya kewenangan pelayanan yang harus ditanganinya. Dana yang disediakan hanya untuk pemeliharaan, itu pun dinilai oleh staf Dinas Kimpraswil masih belum cukup, sehingga kualitas infrastruktur yang ada merosot. Misalnya, untuk pemeliharaan jalan membutuhkan Rp5 juta/km/tahun, sementara pemkab hanya menyediakan Rp2 juta. Akibatnya, muncul kesan dalam masyarakat bahwa di zaman desentralisasi dan otda ini pembangunan justeru menjadi sepi.

Pola pembangunan daerah yang cenderung bersifat lokal menjadi tidak efisien karena mengabaikan "economic of scale". Selain menghilangkan aspek sinergi antar daerah, juga dapat menjadi sumber pemicu timbulnya konflik antar daerah. Permasalahan internal pemda dan tarik menarik kepentingan antara pemkab/pemkot dengan pemprop khususnya menyangkut kepegawaian jika tidak segera dibenahi juga akan menjadi faktor penghambat peningkatan pelayanan publik.

Alokasi belanja untuk pemenuhan kebutuhan masyarakat belum mendapat prioritas, bahkan sebagian dana pembangunan yang jumlahnya menurun digunakan untuk kepentingan yang berkaitan dengan birokrasi. Dengan demikian maka agenda untuk kepentingan rakyat kemungkinannya masih akan terabaikan. Kasus yang terjadi di Kabupaten Lobar mengindikasikan bahwa sejak otda dilaksanakan, aspek-aspek yang berkaitan dengan pelayanan publik justru menunjukkan gejala yang memburuk. Setelah aspek penataan pemerintahan selesai, pemda sudah seharusnya memfokuskan diri pada upaya mencapai tujuan tersebut. Pemda dituntut untuk mampu mengefisienkan anggarannya secara konsisten dengan menetapkan prioritas yang tepat mengarah pada meningkatnya pelayanan publik yang lebih baik.

Daftar Isi

I. PENDAHULUAN
Latar Belakang
Metode Kajian
Gambaran Umum Daerah Penelitian
II. GAMBARAN UMUM PELAKSANAAN OTONOMI DAERAH
Arah Kebijakan Publik
Kelembagaan Pemerintah Daerah
Keuangan Daerah
III. KINERJA PELAYANAN PUBLIK
Sektor Pendidikan
Sektor Kesehatan
Sektor Infrastruktur
IV. KECENDERUNGAN KE DEPAN
V. KESIMPULAN
DAFTAR BACAAN
LAMPIRAN