Download Full Report
(361 kbyte)

Ringkasan

Peluang keberhasilan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah (otda) yang sudah berjalan hampir dua tahun masih diragukan mengingat banyaknya hambatan dan indikasi negatif dalam praktek pelaksanaannya. Oleh karenanya, banyak pihak yang tidak yakin bahwa pencapaian tujuan utama desentralisasi dan otda, yaitu peningkatan kesejahteraan serta kemandirian masyarakat, akan dapat terwujud. Studi ini merupakan lanjutan dari studi yang sudah dilakukan Lembaga Penelitian SMERU sebelumnya, yaitu melihat dampak desentralisasi dan otda terhadap kinerja pelayanan pemerintah daerah (pemda), khususnya di bidang pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur.

Kota Bandar Lampung di Propinsi Lampung merupakan daerah sampel kedua yang dikunjungi Tim SMERU dalam rangka mempersiapkan instrumen survei dampak yang akan dilakukan secara serempak di 9 kabupaten/kota lain. Secara geografis, letak Propinsi Lampung cukup strategis, terutama jika dikaitkan dengan kegiatan ekonomi di Jawa dan Sumatera. Sebagai daerah penerima program transmigrasi sejak tahun 1908, masyarakat Propinsi Lampung terdiri dari multi etnis dengan beragam budaya.

Struktur kelembagaan Pemerintah Propinsi (pemprop) Lampung dan Pemerintah Kota (pemkot) Bandar Lampung tampaknya memerlukan evaluasi lebih lanjut karena masih terdapat kewenangan yang tumpang-tindih. Kualitas dan jumlah pegawai juga masih menjadi permasalahan yang harus ditangani pemprop maupun pemkot.

Penjabaran rencana pembangunan daerah propinsi dan kota disusun dalam bentuk Rencana Strategis (Renstra). Walaupun pemkot tidak secara eksplisit mengacu pada renstra pemprop, tetapi keduanya menjabarkan misi, isu strategis, dan program prioritas yang searah.

Sejak tahun 2001, Kota Bandar Lampung mulai mencoba melaksanakan proses penyusunan APBD yang berbasis masyarakat dengan membentuk Tim Perencana Pembangunan Kelurahan (TPPK). Umumnya bentuk usulan pembangunan yang disampaikan masyarakat adalah pembangunan sarana fisik. Namun, karena keterbatasan anggaran pemkot, usulan kegiatan tersebut banyak yang belum dapat direalisasikan. Walaupun demikian pemkot secara pro-aktif sudah mengembangkan pola perumusan perencanaan pembangunan yang bertumpu pada "masyarakat yang aspiratif".

Pemprop tetap merasa membutuhkan anggaran yang besar untuk menjalankan perannya sebagai daerah otonom sekaligus wakil pemerintah pusat di daerah meskipun kewenangannya berkurang. APBD TA 2001, sebesar Rp453,3 milyar, meningkat 30% dibandingkan TA 2000. Peningkatan tersebut terjadi selain disebabkan oleh adanya dana perimbangan juga karena penerimaaan PAD meningkat cukup tajam. Khusus mengenai PAD, pemprop telah memberlakukan 15 jenis retribusi baru, dari 5 jenis pada TA 1999/2000 menjadi 20 jenis pada TA 2002. Kenyataan ini bertentangan dengan tujuan kebijakan otda, yaitu meningkatkan jasa pelayanan publik yang kini telah beralih menjadi kewenangan pemkab/pemkot.

Belanja rutin pemprop membengkak, sebaliknya belanja pembangunan mengalami penurunan. Pada TA 2000, porsi APBD untuk belanja rutin sebesar 49,8% sementara untuk TA 2001 dan 2002 belanja rutin mencapai 65,7% dan 66,4%. Pelimpahan pegawai dan aset dari pusat ke daerah menjadi penyebab meningkatnya belanja rutin tersebut. Belanja pembangunan pemprop ternyata juga masih banyak yang dialokasikan untuk sektor aparatur. Sehubungan dengan alokasi belanja DPRD, banyak kritik yang dilontarkan, baik oleh masyarakat maupun pejabat eksekutif. Pada TA 2001 dan 2002, rata-rata anggaran per anggota DPRD mencapai Rp24,8 juta dan Rp26,6 juta per bulan.

Walaupun pemkot telah memulai proses penyusunan anggaran dengan melibatkan masyarakat melalui TPPK, dalam prakteknya pengalokasian anggaran belum banyak mengalami perubahan. APBD Pemkot Bandar Lampung mengalami peningkatan cukup besar, pada TA 2000 hanya Rp143,5 milyar, tetapi pada TA 2001 dan 2002 besarnya mencapai Rp231,2 milyar dan Rp279,3 milyar. Peningkatan jumlah APBD disebabkan karena meningkatnya dana perimbangan, DAU dan Bagi Hasil Bukan Pajak SDA. Dibandingkan dengan total dana yang mengalir ke Kota Bandar Lampung sebelum otda, jumlah tersebut masih lebih kecil. DAU dinilai kurang mengakomodir kondisi riil yang dihadapi pemkot sebagai ibukota propinsi. Pembagian hasil PPh juga dinilai belum adil. Pemkot belum memberlakukan perda baru untuk menambah jenis sumber penerimaan PAD meskipun DPRD terus menekan pemkot agar menghimpun PAD sebanyak-banyaknya. Seperti yang terjadi di pemprop, sebagian besar penerimaan pemkot juga dialokasikan untuk belanja rutin. Pada TA 2001 dan 2002, proporsi anggaran belanja rutin pemkot mencapai 81,5% dan 85,2% dari total belanja. Sebelum otda hanya 66,5% (TA 2000). Alokasi belanja pembangunan turun dari Rp45,2 milyar (TA 2000) menjadi Rp40,6 milyar (TA 2001), sehingga untuk menambah alokasi belanja sektor tertentu terpaksa mengurangi anggaran belanja sektor lainnya.

Secara umum, setelah pelaksanaan otda pelayanan di sektor pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur belum berubah, namun kondisi sarana dan prasarana pendukung pelayanan cenderung memburuk. Jika dalam waktu dekat tidak diperbaiki maka kondisi ini akan menghambat dan berdampak negatif pada proses pelayanan. Persoalan mendasar yang dihadapi sub sektor pendidikan di Propinsi Lampung adalah rusaknya sekitar 50% gedung SD, rendahnya daya tampung sekolah lanjutan, tidak meratanya distribusi guru, serta masalah mutasi dan insentif guru. Sementara itu di sektor kesehatan, masalah yang mengemuka adalah masalah yang menyangkut status tenaga kesehatan dan jumlahnya yang belum mencukupi.

Terobosan kebijakan pemprop di bidang pendidikan adalah rencana memasukkan pendidikan budi pekerti sebagai muatan lokal. Anggaran sub-sektor pendidikan dalam APBD Propinsi Lampung meningkat, terutama yang dialokasikan untuk pendidikan dasar. Dana untuk pembangunan pendidikan sekolah lanjutan dialokasikan dari dana dekonsentrasi. Sebaliknya dalam APBD Kota Bandar Lampung, anggaran sektor pendidikan merosot tajam. Saat ini dana operasional yang diterima SD pada umumnya terus menurun, bahkan beberapa sekolah hanya mengandalkan dana sumbangan orang tua murid.

Kebijakan sektor kesehatan yang dirumuskan pemkot searah dengan kebijakan pemprop dan sepenuhnya masih mengacu pada aturan pusat. Sebelum otda (TA 1999/2000) Pemprop Lampung mengalokasikan dana untuk sub-sektor kesehatan sebesar Rp5,5 milyar, pada TA 2002 meningkat menjadi Rp20,6 milyar. Sebagian besar anggaran dialokasikan untuk proyek pengadaan obat dan Program Pelayanan Kesehatan Masyarakat. Hal ini dilakukan karena pemkab/pemkot dikhawatirkan tidak akan mengalokasikan anggaran obat secara memadai.

Sementara itu, Pemkot Bandar Lampung hanya menganggarkan dana untuk sub-sektor kesehatan kurang dari 1,0% dari total belanja APBD. Dana operasional yang biasanya diterima puskesmas juga turun secara drastis. Dinas Kesehatan Pemkot harus berjuang keras untuk mendapatkan alokasi dana yang lebih besar dalam APBD. Namun masih ada beberapa kegiatan dinas yang didanai oleh pusat, seperti pengadaan vaksin dan program Jaring Pengaman Sosial. Harapan Departemen Kesehatan agar daerah mengalokasikan 15% dari APBDnya untuk sektor kesehatan tampaknya masih sulit dilaksanakan.

Dengan berkurangnya dana operasional puskesmas, dikhawatirkan upaya preventif dan promotif kesehatan masyarakat semakin lemah. Untuk mengatasi keterbatasan dana pengelolaan puskesmas, pemkot berencana akan menyelenggarakan sistem puskesmas swadana dan penyelenggaraan sistem JPKM (Jaminan Perlindungan Kesehatan Masyarakat). Penyesuaian tarif puskesmas dalam rangka penyelenggaraan sistem tersebut perlu dipertimbangan secara matang agar tidak mengurangi kesempatan orang miskin untuk berobat ke puskesmas.

Sektor infrastruktur, khususnya prasarana jalan, masih ditangani oleh masing-masing tingkat pemerintahan sesuai dengan kelas jalan. Saat ini kondisi sebagian besar ruas-ruas jalan di Kota Bandar Lampung mengalami kerusakan. Pada TA 1999/2000, pemkot mengalokasi anggaran untuk sektor transportasi sebesar Rp6,0 milyar serta didukung oleh dana IPJK (Inpres Peningkatan Jalan Kabupaten). Pada TA 2000 dan 2001 alokasi anggaran meningkat, namun tidak ada lagi dukungan dana dari sumber lain, sehingga dana yang ada hanya dialokasikan untuk program pemeliharaan saja. Pada TA 2002, alokasi anggaran untuk sub-sektor ini jumlahnya semakin kecil.

Selama dua tahun pelaksanaan desentralisasi dan otda belum ada tanda-tanda kecenderungan pelayanan pemerintah kepada masyarakat akan menjadi lebih baik. Sementara itu, kecenderungan korupsi di lingkungan penyelenggara negara berlangsung terus.

Daftar Isi

I. PENDAHULUAN
Latar Belakang
Metode Kajian
Gambaran Umum Daerah Penelitian
II. GAMBARAN UMUM PELAKSANAAN OTONOMI DAERAH
Arah Kebijakan Publik
Kelembagaan Pemerintah Daerah dan Kepegawaian
Analisis Keuangan Daerah
III. KINERJA PELAYANAN PUBLIK
Sektor Pendidikan
Sektor Kesehatan
Sektor Infrastruktur
IV. KECENDERUNGAN KE DEPAN
V. KESIMPULAN
DAFTAR BACAAN
LAMPIRAN