SMERU Indonesia

SMERU n Monitoring the Social Crisis in Indonesia n No. 11 / November 2000

Subsidized credits have been used widely as a means to help poor households in poverty alleviation programs and to reduce the impact of an economic shock through social safety net programs. This probably stems from the notion that it is better to give a fishhook to a poor person than to give him or her a fish. Subsidized credit is seen as a good way to empower the poor and to assist those who are temporarily hit by a shock by giving them access to start-up and operating capital for small business. It is hoped that the recipients of such credit will be able to establish small ventures that are sustainable, thus not only helping themselves and their families, but also helping others by creating further employment opportunities.

Indonesia has had many experiences with subsidized credit programs. This note is a brief evaluation of whether the benefits from such programs have really reached the poor as intended or not. The data analyzed here is from "The 100 Village Survey" ("Survei Seratus Desa" or SSD), which was sponsored by UNICEF and carried out by BPS (Indonesian Central Bureau of Statistics). In December 1998, the survey collected data from 12,000 households in 100 villages, which are located in 10 kabupaten (districts) spread across eight provinces. The survey included a module on households' awareness and participation in various government programs, including subsidized credit programs, in the previous four months before the survey. The survey did not identify specific subsidized credit programs, and hence it could be broadly applied to any government program which has a subsidized credit component.

The analysis was carried out in two stages: first, the samples in each kabupaten were classified into poor and non-poor households; second, the program coverage was calculated for each group, i.e. the percentage of poor and non-poor households which were the beneficiaries of subsidized credit programs. The household samples were divided into poor and non-poor by their per capita consumption expenditure, where the 20th percentile of households ranked by nominal per capita expenditure in each district was used as the dividing line.¹

In this analysis we focus only on the targeting within kabupaten, asking the following question: did the households which were relatively poor within the kabupaten (i.e. the bottom 20 percent) receive the benefits? We do not attempt to treat the question of whether across kabupaten it was the relatively poor kabupaten which received the benefits, or whether equivalently poor people in two different kabupaten were more or less likely to receive benefits.

The results of the analysis are summarized in Figure 1, revealing that, in general, the coverage of subsidized credit programs was low. The highest coverage among the poor was found in Kabupaten Kupang, where 16 percent of poor households reported that they had received credits through government programs. In the remaining kabupaten, the program coverage among the poor was below 8 percent. In two kabupaten, Indragiri Hilir and Kutai, actually none of the poorest households joined the programs and hence all the benefits were reaped by non-poor households. Furthermore, there are two kabupaten, Banjarnegara and Lampung Selatan, where participation among non-poor households was higher than among the poor. In addition, in two other kabupaten, Karangasem and Pandeglang, although the rate of participation among the poor was higher than the non-poor, the differences were slight.

Kredit bersubsidi sering digunakan sebagai alat untuk membantu keluarga miskin dalam program pengentasan kemiskinan atau penanggulangan dampak krisis melalui program jaring pengaman sosial. Ini mungkin muncul dari pemikiran bahwa lebih baik memberi pancing daripada memberi ikan kepada orang miskin. Dengan demikian, kredit bersubsidi dianggap sebagai cara yang baik untuk memberdayakan mereka yang miskin atau mereka yang sementara waktu terkena guncangan, yaitu dengan membuka akses terhadap modal guna memulai dan menjalankan usaha kecil. Dengan cara ini diharapkan mereka akan mampu memulai usaha kecil yang berkelanjutan, sehingga tidak hanya menolong dirinya sendiri dan keluarganya, tetapi bahkan menolong orang lain dengan cara menciptakan lapangan kerja.

Indonesia memiliki banyak pengalaman menggunakan program kredit bersubsidi. Tulisan ini merupakan suatu evaluasi singkat mengenai apakah manfaat dari program kredit bersubsidi seperti itu benar-benar dinikmati oleh mereka yang miskin sebagaimana dimaksudkan. Data yang dianalisis bersumber dari "Survei Seratus Desa" atau SSD yang disponsori oleh UNICEF dan dilaksanakan oleh BPS. Survei ini menghimpun data dari 12.000 keluarga dari 100 desa di 10 kabupaten di 8 propinsi dan dilaksanakan pada bulan Desember 1998. Survei ini memiliki modul yang menanyakan pengetahuan dan partisipasi rumahtangga dalam berbagai program pemerintah, termasuk program kredit bersubsidi, selama periode empat bulan terakhir sebelum survei. Dalam survei ini tidak ditanyakan secara spesifik program kredit bersubsidi yang mana, tetapi berlaku secara umum terhadap semua program pemerintah yang memiliki komponen kredit bersubsidi.

Metoda analisis dilakukan dalam dua tahap: pertama, sampel dari masing-masing kabupaten dikelompokkan ke dalam kelompok keluarga miskin dan keluarga tidak miskin; kedua, cakupan program masing-masing kelompok dihitung sebagai persentase keluarga miskin dan keluarga tidak miskin yang menerima manfaat program kredit bersubsidi. Sampel keluarga dibagi menjadi keluarga miskin dan tidak miskin berdasarkan pengeluaran untuk konsumsi per kapita, dimana persentil ke 20 dari keluarga yang disusun menurut pengeluaran nominal per kapita di masing-masing kabupaten digunakan sebagai garis pembatas.¹

Analisis ini difokuskan hanya pada target dalam suatu kabupaten, yaitu dengan mengajukan pertanyaan: Apakah keluarga yang relatif miskin di suatu kabupaten (yaitu 20 persen keluarga yang berada di lapisan bawah) menerima manfaat program? Kami tidak berusaha mencari jawaban dari pertanyaan apakah kabupaten-kabupaten yang menerima program adalah kabupaten yang relatif miskin, atau apakah kelompok yang kurang lebih sama miskinnya di dua kabupaten yang berbeda memiliki kecenderungan yang sama dalam penerimaan manfaat program.

Hasil analisis dapat dilihat pada Gambar 1. Gambar tersebut menunjukkan bahwa pada umumnya cakupan program kredit bersubsidi rendah. Proporsi penerima kredit yang tertinggi ditemui di Kupang, dimana 16 persen dari keluarga miskin dilaporkan menerima manfaat kredit. Di kabupaten-kabupaten lainnya cakupan program di antara keluarga miskin di bawah 8 persen. Di dua kabupaten, Indragiri Hilir dan Kutai, ternyata tak satupun dari 20 persen keluarga paling miskin berpartisipasi dalam program, dan dengan demikian semua manfaat program hanya dirasakan oleh keluarga tidak miskin. Selain itu, partisipasi keluarga tidak miskin yang lebih tinggi daripada partisipasi keluarga miskin juga ditemui di Kabupaten Banjarnegara dan Lampung Selatan. Di samping itu, di dua kabupaten lainnya, Karangasem dan Pandeglang, meskipun partisipasi keluarga miskin lebih tinggi daripada keluarga tidak miskin, tetapi perbedaannya kecil.

We conclude, therefore, that the selection of recipients for the subsidized credit programs in most kabupaten did not specifically favor the poor. This is true even though the programs were intended to help the poor, particularly those who wanted to set up new businesses. Perhaps the low credit coverage among the poor is to be expected as those who are engaged in small enterprises are less likely to belong to the lowest income group. From the recipient's side, the demand for credits is more likely to be higher among the non-poor than among the poor. Furthermore, officials who distribute credits appear to believe that it is safer to give assistance to the non-poor rather than the poor who are regarded as more likely to default (even though this perception may be incorrect). In addition, the poor often have little or no effective access to local program managers.

There are other aspects of the provision of credit which are not discussed here, including any comparison of the actual default rates between the poor and the non-poor. The findings of this study, however, raise certain questions about the value of using subsidized credit as a means to reduce poverty or as an effective social safety net. There is no point in giving a fishhook to someone who doesn't know how to use it. Merely providing credit is insufficient. It must be supplemented with technical assistance on how to use the credit and identify market potential. It may be good strategy to give a poor person a fishhook rather than a fish, but we also need to teach him or her how to use it.n

Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa pemilihan penerima program kredit bersubsidi di kebanyakan kabupaten tidak secara khusus ditujukan bagi mereka yang miskin. Hal ini terjadi walaupun sebenarnya program-program ini dimaksudkan untuk membantu kelompok miskin, termasuk mereka yang ingin memulai usaha kecil baru. Mungkin rendahnya cakupan kredit di antara kelompok miskin sudah dapat diperkirakan sebelumnya, hal ini karena mereka yang berkecimpung di bidang usaha, walaupun berskala kecil, kemungkinan besar tidak berasal dari kelompok masyarakat berpendapatan paling rendah. Dari sisi penerima program, kebutuhan terhadap kredit sangat mungkin lebih banyak datang dari keluarga tidak miskin daripada dari keluarga miskin. Sebaliknya, petugas yang menyalurkan kredit mungkin berpendapat bahwa lebih aman memberikan kredit kepada keluarga tidak miskin, karena keluarga miskin dianggap kemungkinan besar akan menunggak (meskipun persepsi ini mungkin tidak tepat). Di samping itu, kelompok miskin umumnya memiliki akses yang lemah atau bahkan tidak ada sama sekali terhadap pengelola program.

Terdapat beberapa aspek pemberian kredit yang tidak dibahas dalam tulisan ini, misalnya bagaimana perbedaan tingkat pengembalian yang sebenarnya antara keluarga miskin dan keluarga tidak miskin. Namun temuan studi ini mempertanyakan efektifitas penggunaan kredit bersubsidi sebagai cara pengentasan kemiskinan atau untuk jaring pengaman sosial. Tak ada gunanya memberikan pancing kepada seseorang yang tidak tahu cara menggunakannya. Artinya, tidak cukup hanya memberikan kredit kepada keluarga miskin, tetapi harus disertai dengan dukungan teknis mengenai bagaimana memanfaatkan kredit tersebut dan bagaimana mengidentifikasi potensi pasar. Jadi, mungkin tetap lebih baik memberikan pancing daripada memberi ikan kepada orang miskin, tetapi ajarkanlah juga bagaimana cara menggunakan pancing itu. n Sudarno Sumarto & Asep Suryahadi, Data Analysis

¹ Garis kemiskinan ini diakui diambil secara agak arbitrer, tetapi cara ini memiliki tiga kelebihan. Pertama, kami tidak mempunyai cukup data mendetil mengenai pengeluaran konsumsi secara dan harga untuk menghitung garis kemiskinan di masing-masing kabupaten, namun perkiraan angka kemiskinan nasional pada akhir tahun 1998 adalah sekitar 20 persen. Kedua, menggunakan analisis kuintil konsisten dengan studi-studi lain yang juga tidak menggunakan tingkat kemiskinan, tetapi menggunakan analisis kuintil pendapatan atau pengeluaran untuk konsumsi. Ketiga, kami tidak sedang mencoba membandingkan tingkat kemiskinan antar kabupaten dalam sampel.