SMERU Indonesia

SMERU n Monitoring the Social Crisis in Indonesia n No. 04 / March-April 1999

The drought which occurred in many areas of eastern Indonesia began in early 1997 from the effects of El-Nino, and continued through most of 1998. By February 1998, it became apparent that the lack of rainfall in parts of Central and Southeast Sulawesi, Nusa Tenggara Barat and Nusa Tenggara Timur Provinces was seriously affecting the progress of the main food-cropping season there. The greatest problems were in areas of subsistence farming where partial or complete crop failures were combined with reductions in sources of off-farm employment, leaving rural populations without their usual source of food and without resources to purchase food. The problems of drought and unemployment, combined with rising food prices, put at risk large segments of the population in these areas.

As food shortage and income problems worsened, the Government of Indonesia began to plan for a range of labor intensive (padat karya) programs to target both rural and urban areas across the archipelago.

Men and women working on simple village road, Kabupaten Muna, Southeast Sulawesi
Laki-laki dan wanita bekerja pada pembangunan jalan desa sederhana, di Kabupaten Muna, Sulawesi Tenggara

One innovative program initiated by the Ministry of Home Affairs (Bangda and Bappenas), with funding from the World Bank was Padat Karya Desa (PKD). Padat Karya Desa is a community-managed small works program designed to provide a temporary source of income for villagers in drought affected areas. The PKD program would provide a grant of Rp. 50 million to targeted villages to finance labor intensive works, principally through the upgrading of rural roads and related infrastructure. With a wage rate of Rp. 5,000 per day, each village would be able to finance 7,000 to 10,000 labor days. This is the equivalent of 300 persons employed for approximately 25 to 30 days. Key to the PKD program was the rapid release of funds direct to rural communities through a fast disbursement mechanism; on-site provision of TA through contracts with local NGO's and engineering firms; and strong emphasis on local ownership of and community participation in all subprojects.

1,957 villages (Sulteng-420 desa, Sultra-442 desa, NTB-323 desa, NTT-772 desa) were identified as suffering from drought and experiencing food crop failures and low village food stocks. These villages were selected to receive a Rp. 50 million grant to conduct labor-intensive village works. At least 70% of grant was to be used for labor wages at a rate of Rp. 5,000 per day. No more than 26% of grant could be used for materials and/or equipment rental, while no more than 4% of grant could be used for village implementation team honorarium and administration.

Implementation and Technical Guidelines were prepared and issued to the provinces and kabupatens. Contracting of local firms for field engineers and local NGOs for village facilitators was undertaken to provide at least 1 village facilitator per 10 villages in clusters, and 1 field engineer per 20 villages. PKD information posters and pamphlets were distributed in target villages, and PKD orientation and dissemination activities were conducted at the district, sub-district, and village levels.

The PKD program has been completed in Central and Southeast Sulawesi Provinces as of mid-February 1999. Implementation was being completed in NTB Province and NTT Province during March 1999. Although evaluation of PKD activity is just now getting underway, preliminary lessons learned from PKD can be drawn from field monitoring reports received during the course of the PKD project.

As can be expected, with nearly 2,000 target villages, performance has been highly variable. Preliminary indications are that villages which successfully implemented the PKD program shared the following common features:

1. Village selection - not surprisingly, in villages with significant drought conditions and lack of off-farm employment opportunities there was substantially greater community interest and participation.

2. Adequate training, orientation, and socialization - implementation was better in villages from provinces and districts which conducted effective training of pimpro, facilitators, and engineers; conducted district, sub-district and village orientation and socialization in a timely, thorough and open manner.

3. Transparency - implementation was better in villages which were informed of the concept and objectives of PKD through posters and pamphlets distributed throughout the village, and where the whole community participated in the selection of activities and the planning and implementation of the project.

4. Coordination, communication among facilitators, field engineers, field project managers - village implementation was significantly superior where the village facilitator, field engineer, and pimpro worked well together in a coordinated, team approach. This situation was best facilitated by Point 5. below.

5. Coordination, communication among Bappeda Tk. I, local NGO, and local engineering firm - in those provinces and districts where these 3 groups worked closely together in a team approach with clear and open lines of communication, more villages were successful in completing their project activities according to the PKD guidelines.

6. Active supervision by Bappeda Tk. I and II - throughout the implementation phase of the PKD project, positive and negative feedback was generated by the community, facilitators, field engineers, the local NGOs, the local engineering firms, and local government (Kepala Desa, Camat, Bupati, Governor). Where Bappeda Tk. I and II responded quickly and effectively to such feedback -- be it letters to the special P.O. Box established to receive complaints, local newspaper articles, or demonstrations against kepala desa -- the PKD program operated more effectively at the village level. n

Men and women sharing the heavy labour on a Padat karya Desa Project, Kabupaten Muna, Southeast Sulawesi
Laki-laki dan wanita bersama-sama bekerja keras pada suatu proyek padat karya desa, di Kabupaten Muna, Sulawesi Tenggara

A simple wooden bridge providing access to a previously isolated village, Kabupaten Kolaka, Southeast Sulawesi
Jembatan sederhana yang menjadi jalan keluar utama dari suatu desa yang dulunya terpencil, di Kabupaten Kolaka, Sulawesi Tenggara

Paceklik yang terjadi di berbagai daerah di Indonesia Timur dimulai pada permulaan tahun 1997 sebagai akibat dari El-Nino, dan terus berlangsung hampir sepanjang 1998. Pada bulan Februari 1998, jelas bahwa kekurangan curah hujan di beberapa bagian Sulawesi Tengah dan Tenggara, Nusa Tenggara Barat dan Nusa Tenggara Timur secara serius mempengaruhi kelancaran musim panen utama di sana. Masalah yang paling berat terjadi di daerah pertanian - di mana bertani adalah pekerjaan pokok masyarakat - dan gagal panen sebagian maupun secara keseluruhan juga berarti pengurangan sumber pekerjaan di luar pertanian. Hal ini telah menyebabkan masyarakat desa tidak lagi memiliki bahan pangan yang biasa diperoleh dan bahkan tanpa sumber dana untuk membelinya. Masalah paceklik dan tiadanya pekerjaan, ditambah dengan kenaikan harga makanan, memberi resiko tinggi pada segmen yang cukup besar dari penduduk di daerah-daerah tersebut.

Dengan semakin memburuknya masalah kekurangan pangan dan penghasilan, Pemerintah Indonesia mulai merencanakan serangkaian program padat karya dengan sasaran daerah pedesaan dan perkotaan di seluruh Indonesia. Satu program inovatif yang diprakarsai oleh Departemen Dalam Negeri (Bangda dan Bappenas), dengan bantuan dana dari Bank Dunia adalah Padat Karya Desa. Padat Karya Desa adalah program kerja sederhana yang dikelola oleh masyarakat itu sendiri dan dirancang untuk menghasilkan sumber pemasukan sementara bagi penduduk desa dihantam paceklik. Program PKD ini menyediakan dana Rp. 50 juta bagi desa-desa yang dituju untuk mendanai proyek padat karya, terutama melalui perbaikan jalan-jalan pedesaan dan infrastruktur. Dengan upah harian Rp. 5.000,- setiap desa akan dapat membiayai 7.000 sampai 10.000 hari kerja. Ini sama dengan 300 orang yang dipekerjakan selama 25 sampai 30 hari. Kunci program PKD adalah mekanisme pencairan dana cepat dan langsung ke masyarakat pedesaan; dan lebih ditekankan pada kepemilikan lokal dan partisipasi masyarakat pada semua sub-proyek.

Constructing simple concrete drains, Kabupaten Kendari, Southeast Sulawesi Membangun selokan sederhana, di Kabupaten Kendari, Sulawesi Tenggara

1.957 desa (Sulawesi Tenggara - 420 desa, Sulawesi Utara - 442 desa, NTB - 323 desa, NTT - 772 desa) ditandai sebagai penderita paceklik, telah mengalami kegagalan panen bahan makanan, dengan simpanan bahan makanan desa yang menipis. Desa-desa ini dipilih untuk menerima bantuan Rp. 50 juta guna melaksanakan pekerjaan padat karya desa. Paling sedikit 70% dari bantuan digunakan untuk upah kerja dengan tarif Rp. 5.000,- per hari. Tidak lebih dari 26% dari bantuan dapat digunakan untuk bahan dan/atau penyewaan peralatan, sedangkan tidak lebih dari 4% dari bantuan dapat digunakan untuk honorarium dan administrasi tim desa pelaksana.

Pelaksanaan dan Petunjuk Teknis dipersiapkan dan dikeluarkan kepada propinsi dan kabupaten. Kontrak dengan perusahaan lokal untuk insinyur lapangan dan LSM lokal sebagai fasilitator desa diselenggarakan untuk menyediakan paling sedikit 1 fasilitator desa untuk setiap 10 desa secara kelompok, dan 1 insinyur lapangan untuk setiap 20 desa. Pelatihan pengelola lapangan proyek (pimpro), insinyur lapangan dan fasilitator diadakan di semua propinsi oleh sebuah tim pelatih program VIP/P3DT. Poster dan pamflet mengenai informasi PKD dibagikan di desa-desa yang dituju, dan kegiatan orientasi serta diseminasi dilaksanakan di tingkat daaerah, sub-daerah dan desa.

Program PKD telah selesai di Propinsi Sulawesi Tengah dan Sulawesi Tenggara pada pertengahan Pebruari 1999. Pelaksanaan diselesaikan di propinsi NTB dan NTT pada tanggal bulan Maret 1999. Meskipun penilaian kegiatan PKD sekarang tengah dilaksanakan, pelajaran awal dari PKD dapat diambil dari laporan pengawasan lapangan semasa pelaksanaan kegiatan PKD. Sebagaimana dapat diperkirakan, dengan hampir 2.000 desa yang dituju, tingkat kinerja sangat bervariasi. Tanda-tanda awal adalah bahwa desa-desa yang telah melaksanakan program PKD dengan sukses memiliki persamaan sebagai berikut:

1. Seleksi lokasi yang tepat - tidaklah mengherankan jika kemudian desa-desa dengan keadaan paceklik yang berat dan kekurangan kesempatan kerja di luar pertanian lebih menunjukkan kinerja yang baik.

2. Pelatihan, orientasi dan sosialisasi yang memadai - pelaksanaan lebih baik di desa-desa di propinsi dan daerah yang melaksanakan pelatihan pimpro, fasilitator dan insinyur dengan efektif; dan yang mengadakan orientasi di tingkat kabupaten dan kecamatan serta kampanye sosialisasi desa dengan cara yang teratur, teliti dan terbuka.

3. Transparansi - pelaksanaannya lebih baik di desa-desa yang telah terlebih dahulu mendapatkan informasi lengkap mengenai konsep dan tujuan PKD melalui poster dan penyebaran pamflet, di mana seluruh masyarakat turut serta dalam pemilihan kegiatan, perencanaan dan pelaksanaan proyek PKD.

4. Koordinasi, komunikasi antar fasilitator, petugas lapangan, pimpinan proyek lapangan - pelaksanaan desa jelas lebih baik di mana fasilitator desa, petugas lapangan dan pimpro bekerjasama dengan baik dengan pendekatan tim yang terkoordinasi. Situasi seperti ini paling baik dilakukan oleh butir 5 di bawah.

5. Koordinasi, komunikasi antara Bappeda Tingkat I, LSM lokal dan perusahaan kontraktor lokal - sama dengan di atas, propinsi dan daerah di mana Bappeda Tingkat I, perusahaan kontraktor lokal dan kontraktor LSM bekerjasama erat dalam suatu pendekatan tim dengan jalur komunikasi yang jelas dan terbuka, lebih banyak desa yang berhasil dalam penyelesaian kegiatan proyek menurut garis pedoman proyek PKD.

6. Pengawasan aktif oleh Bappeda Tingkat I dan II - selama pelaksanaan proyek PKD, umpan balik positif dan negatif dihasilkan oleh komunitas, fasilitator, petugas lapangan, LSM lokal, perusahaan kontraktor lokal dan pemerintah daerah (Kepala Desa, Camat, Bupati, Gubernur). Di mana Bappeda Tingkat I dan II menanggapi dengan cepat dan efektif umpan balik demikian, apakah dalam bentuk surat kepada Kotak Surat khusus untuk menerima keluhan, artikel surat kabar setempat, atau demonstrasi terhadap kepala desa, program PKD berjalan lebih efektif di tingkat desa. n

Gary Swisher is an institutional development specialist who has been involved in development work in Indonesia since 1979. He has been a member of the World Bank's team of consultants for the Padat Karya Desa project.
Gary Swisher adalah seorang ahli studi pembangunan yang telah banyak berkecimpung dalam pembangunan di Indonesia sejak 1979. Ia juga salah seorang anggota tim konsultan Bank Dunia untuk proyek Padat Karya Desa.

The NGOs participating in the Padat Karya Desa in NTB are:
LSM yang turut berpartisipasi dalam Padat Karya Desa adalah:

• Pusat Studi Pembangunan Nusa Tenggara Barat (PSP-NTB)
• Yayasan Tunas Alam Indonesia (SANTAI)
• Yayasan Al-Istiqamah
• Yayasan Lembaga Kemanusiaan Masyarakat Pedesaan (YLKMP)
• Pusat Studi dan Pengembangan Sumber Daya Manusia (PSP-SDM)